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          專稿 | 起底美國在中亞地區的非政府組織

          2022年2月,由于俄烏沖突引發的全球動蕩深刻影響地區局勢。在2022年即將落下帷幕之際,絲路新觀察約請了一批專家學者、駐外使節就2022年的中亞地區局勢進行回顧總結,并對未來進行展望。今天,我們刊發首篇專稿《起底美國在中亞地區的非政府組織》。

           

          關于美國在中亞地區的非政府組織及其活動經常見諸報端,但對這一內容的背景、現狀、影響、前景等多角度多領域詳實闡釋的文章并不多見。本文在深入研究的基礎上,引用大量數字、材料,聚焦美國在中亞非政府組織展開論述,讀后印象深刻。

           

          非政府組織在美國的外交實踐中發揮著重要作用。在中亞,美國非政府組織一方面積極參與當地的社會活動,另一方面通過支持、引導和融入地區發展進程,強化美國在中亞地區的存在。 

           

          美國非政府組織在中亞的活動歷經30年起伏。美國官方機構發揮著重要的幕后推手作用,美元經援為非政府組織活動提供了強大保障。

           

          中亞地區的美國非政府組織,一方面以非政府行為體搭建起跨越不同部門、領域的聯系紐帶,充當“變革”的推手;另一方面則借力引導和干預在當地形成一定的破壞力,影響各國的社會穩定、制度安全與經濟發展。在世界大變局之下,美國非政府組織在中亞的活動,對中亞未來發展前景的影響也不容忽視。

           

          自20世紀90年代初中亞國家獨立以來,數量龐大的美國非政府組織積極參與中亞國家的社會治理,強化了美國在這一地區的存在。在俄烏沖突與阿富汗局勢變化的大背景下,美國非政府組織在中亞地區的活動與角色調整,是未來該地區社會變革中一個不可忽視的影響因素。

           

          一、美國“非政府組織”在中亞地區的活動演進

           

          冷戰結束后,兩極格局瓦解,世界出現“一超多強”的格局。因無法抗拒塑造單極世界的誘惑,美國開始發展和構建龐大的對外援助力量。非政府組織,便在這一時期作為美國對外援助的載體進入中亞。 

           

          (一)作為美國對中亞援助載體的“非政府組織”

           

          1947年馬歇爾計劃的實施,一定程度上推動了美國對外援助體系的法制化和機制化進程。美國對外援助機制主要由以《對外援助法》為主導的對外援助法律體系和以國際開發署為核心的對外援助執行體系構成。

           

          蘇聯解體,各加盟共和國獨立后,美國從全球戰略調整與布局角度考量,于1992年10月由美國國會通過《支持俄羅斯和歐亞新興民主國家自由和開放市場法案》,旨在推動后蘇聯地區各國實現“民主改造”,其實質是維護美國的既得利益。

           

          中亞作為俄羅斯重要的合作伙伴和歐亞地區新出現的一個地緣政治板塊也被納入該法案影響的戰略進程之中。美國積極進行全球戰略部署,該法正是其憑借“軟實力”,開啟爭奪和蠶食后蘇聯空間的一項重大對外戰略。

           

          在擁有國內法保障的前提下,美國通過外交努力相繼與新獨立的中亞國家達成了一些“對等協議”。從而直接或間接以“民主使者”等身份在中亞地區活動。

           

          1992年5月,哈美簽署《哈薩克斯坦和美國合作促進援助協定》;1994年11月,美哈簽署《美國通過非政府組織對哈薩克斯坦實施援助計劃的協定》上述協定為美國非政府組織在哈薩克斯坦獨立初期開展多方面活動的合法化提供了保障。

           

          美國在哈薩克斯坦取得的突破,在中亞地區起到了一定示范效應。

           

          吉爾吉斯斯坦成為第二個被美國通過非政府組織對外援助敲開大門的國家。1993年5月,美吉簽署《美國和吉爾吉斯斯坦合作促進援助協定》。2002年3月,美烏簽署《美國和烏茲別克斯坦戰略伙伴關系與合作宣言》。

           

          此類協定或文件的簽署,使得獨立初期面臨積貧積弱局面的中亞國家不得不向美國等西方國家的非政府組織開放,哈吉兩國最為典型,不但向那些非政府組織開放,還為其創造了相對舒適的工作環境和工作條件。

           

          美國的各類援助對中亞國家的政治、經濟、社會發展和民主化進程產生了重要影響。美國非政府組織作為各類援助項目的直接參與者發揮了非常關鍵的作用,加速了該地區的社會轉型和政治變革。

           

          (二)作為美國全面參與中亞社會治理載體的“非政府組織”

           

          鑒于俄羅斯在中亞地區的影響力,美國采取了一種較為傳統的策略,與獨立初期的中亞國家迅速建交,為非政府組織全面參與中亞事務邁出了關鍵一步。美國是最早承認并與中亞國家建立外交關系的國家之一。 

           

          經歷了初期的摸索與發展,美國非政府組織在中亞地區的活動日漸成熟。美國國家民主基金會等美國非政府組織在中亞地區開展了廣泛的活動。

           

          21世紀初,美國非政府組織已經從最初的保護“人權”“民主”“自由”宣傳開始向所謂的“公民社會”建構、教育醫療、經濟發展與政治制度改革擴展,形成具有一定社會影響力與民眾感召力的組織力量。

           

          實踐表明,美國非政府組織在中亞地區的活動帶有濃厚政治色彩和意識形態特征,在中亞政治民主化進程中的作用得到加強。并在意識形態領域灌輸西方的民主、 自由思想,培植親西方意識。

           

          二、美國“非政府組織”在中亞地區的活動特征

           

          30年來,美國非政府組織在中亞已成為地區發展演進中一支重要的影響力量,其活動逐步形成獨特范式。表現為以下四方面特征:

           

          (一)美國官方機構發揮著重要的幕后推手作用 

           

          美國國際開發署前署長安德魯曾坦率表示,通過非政府組織獲得援助的人們通常不知道大多數人道主義項目的幕后推手是美國政府。美國政府中有數十個機構參與對外援助計劃。

           

          如美國國際開發署、國務院、國防部等部門之多、涵蓋領域之廣,放眼全球,尚無可與之匹敵者。 

           

          (二)美元經援為非政府組織活動提供強勁資金保障

           

          “美國中亞戰略(2019 ~2025)”指出,美國為中亞地區提供了超過90億美元的直接援助,以促進和推動中亞地區的和平安全、民主改革、經濟增長、滿足相關人道主義需求。近30年來,美國每年在中亞地區的援助資金投入多達約3億美元。

           

          美國在中亞地區的經濟援助對象中,哈薩克斯坦獲得的資金高居榜首,占比達34%;吉爾吉斯斯坦次之為25%;援助份額最少的永久中立國是土庫曼斯坦,僅為5%?梢,哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦三國占了美國對中亞地區經濟援助的近八成,軍事援助的近九成。

           

          由此不難看出,美國的經濟援助是美國非政府組織在中亞國家開展相關活動的重要資金保障。事實上,美國在中亞地區的有差別投入或選擇性投入,在一定程度上反映出美國在中亞地區戰略博弈的主攻方向。

           

          (三)分工明確,“純粹非政府組織作用明顯 

           

          所謂“純粹”非政府組織,僅指代在中亞活動的非政府組織中,公開屬性為非官方性質,但或多或少與美國政府之間存在聯系或受到美國政府操控的非政府組織,這些非政府組織主要包括:自由之家、歐亞基金會等,雖屬于非官方性質,但均與官方保持著千絲萬縷的聯系。

           

          這些“純粹”意義上的“非政府組織”分工較為明確。國際危機組織和人權觀察組織主要向中亞地區輸出西方輿論或西方觀點,即重點在意識形態輸出。索羅斯基金會的工作對象主要是中亞國家的青年群體。通過教育、培訓等方式向其灌輸美西方的“民主”“自由”等價值觀。

           

          此外,美國支持的非政府組織和獨立媒體正在實施一項抵消俄羅斯在獨聯體國家影響力的特別計劃——媒體營(MediaCAMP)。該計劃為期五年,由美國國際開發署資助,國際新聞網負責在哈薩克斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦運營,預算為1500萬美元。

           

          國際新聞網及其合作伙伴在項目實施的前兩年,培訓了來自哈、塔、烏三國的1500多名記者和媒體領域的專業人員,并協助41家非官方新聞媒體和記者,制作了1700多份形式多樣、能夠引發社會反響的俄語、哈薩克語、塔吉克語和烏茲別克語的重要社會資訊。

           

          國際共和研究所和國際民主研究所則針對政黨和選舉觀察員,監督或者干預中亞國家政權發展進程,適時插手擾亂中亞政權和社會秩序。此外,國際民主研究所在吉爾吉斯斯坦設有20個“民主信息中心”,逐步演變成為吉爾吉斯斯坦反對派集會的據點。

           

          美國的“國際非盈利法律中心”(ICNL)和其他一些機構重點提供法律幫助和支持,獨立之初,中亞五國相繼通過了各自的民法典。其中,均設置了有關非營利組織的條款,但執行力因國而異。其中,以吉爾吉斯斯坦民法典最為溫和,最有利于非政府組織開展活動。土庫曼斯坦民法典則最為嚴苛,極大限制和壓縮了非政府組織的生存和發展空間。

           

          (四)拉攏并依托中亞本土非政府組織開展全方位活動

           

          中亞各國獨立后不久,其本土非政府組織快速發展背后的一個重要因素,在于美國政府部門或非政府組織的扶植。它們為中亞本土非政府組織提供大量資金和技術幫助,借力輸出西方意識形態,獲取政治影響力,謀求經濟利益,影響政府決策。

           

          根據各國官方網站發布的數據顯示,哈薩克斯坦在冊登記的非政府組織有22344個,16426個非政府組織處于實際運轉狀態;烏茲別克斯坦在冊登記的非政府組織有1321個,其中外國非政府組織25個;塔吉克斯坦在冊登記的非政府組織有298個,其中國際非政府組織46個;吉爾吉斯斯坦在冊登記的非政府組織有27197個,宗教組織594個,政治組織274個,未列入其他團體的社會組織多達17000多個。

           

          上述合法登記的非政府組織中,絕大多數為獨立后發展起來的本土非政府組織。這些組織多數規模不大,活動能力和資金支持有限,F實中,往往淪為境外非政府組織或境外政府機構在中亞活動的重要“代理人”。 

           

          1990~2020年,吉爾吉斯斯坦非政府組織數量增長155倍,平均每240人就有一個“非政府組織”,被譽為“非政府組織之國”。雖然該國大量登記在冊的非政府組織處于“僵尸號”狀態,但依然不能阻擋當地民眾注冊非政府組織的熱情,對一些吉爾吉斯人來說,參與非政府組織活動已成為一些維持生計的重要手段和方式。美國政府或美國非政府組織成為大量本土非政府組織背后的“金主”。

           

          這些資金援助甚至被發放到該國最偏遠的農村、山區。有報道稱,捐助者每年撥給當地非政府組織的資金數額,超過了吉爾吉斯斯坦國家機構和部分地區的預算。美國因此有機會在吉實施全方位的了解與控制行動,獲得了當地民眾、持不同政見者、政府官員的信任與支持。

           

          (五)美國非政府組織在中亞地區的活動角色 

           

          美國非政府組織在中亞地區社會發展的演進中,發揮的重要作用充分體現出非政府組織作為國家外交戰略實施的重要工具價值,也決定著美國非政府組織在中亞地區活動的角色。

           

          首先,非政府組織作為非國家行為體的重要代表,以非政府的形象示人,既跨越又連接政府與市場、公共部門與私營部門。在政府不具備參與條件或不適合直接參與的廣闊空間活動,發揮著與群體廣泛接觸、融合的作用。這是美國在中亞地區依托社會力量、密切與當地關系的重要路徑。 

           

          其次,在中亞國家的變革發展中,美國非政府組織作為一支現實推動力量存在,在政治、經濟、教育、文化、宣傳、社會動員等多領域,美國非政府組織都體現出不容忽視的行動力,并取得了其所期望的實踐效果。

           

          第三,從制度主義的發展視角看,非政府組織具有兩面性。一方面,非政府組織能夠在規則與機制下,提升社區建設與社會改造水平,增進資本與教育活力,激發民眾的創新意識與潛能。而另一方面,非政府組織在治理理念、模式與經驗推廣下潛藏著美國利益。

           

          三、美國非政府組織在中亞地區的發展前景

           

          當然,隨著近30年來中亞國家治理體系的不斷健全和國家治理能力的不斷提升,中亞國家意識到美國非政府組織給中亞地區安全和國家安全層面帶來的風險隱患。相繼采取了一些應對策略,較之中亞國家獨立初期,美國非政府組織的活動空間在域內外因素的共同作用下受到不同程度的擠壓。 

           

          首先,域內規則變化改變了美國非政府組織生存環境。

           

          獨立30年來,中亞國家的國家建設逐步邁向正軌。國家治理體系日益健全,治理能力顯著提升,國家政權的穩固性與國家制度建設的成熟性顯著增強。

           

          在這一大背景下,中亞國家對國外影響和操控下的非政府組織的態度、政策與戰略考量都發生著深刻變化。2015 年,吉爾吉斯斯坦宣布廢除1993年簽署的《美國和吉爾吉斯斯坦合作促進援助協定》;2021年7月8日,美國政府通過官網再次發聲,針對吉爾吉斯斯坦政府最近批準的一項法律中,對非政府組織施加繁重的財務和方案報告的要求深表關切,并指責新規威脅到了非政府組織改善公民生活的能力,侵犯了其“言論自由”。

           

          中亞其他國家也日漸重視依法加強對各類非政府組織及其活動的管理,防范可能帶來的危害和風險。

           

          獨立至今,烏茲別克斯坦通過了200多項旨在規范非政府組織在社會和政治領域活動的法案;哈薩克斯坦除通過依法治理規范非政府組織活動外,開始投入資金扶持本國非政府組織,對沖美國非政府組織給本國政治、社會等領域帶來的不利影響。

           

          其次,域外勢力的存在一定程度上壓縮了美國非政府組織在中亞地區的活動空間。域外大國主動參與地緣戰略博弈是造成美國在中亞地區的非政府組織發展受限的重要因素之一。俄羅斯、土耳其、伊朗等國家積極通過自身努力,應對美國非政府組織在中亞地區活動帶來的變化。

           

          非政府組織作為美國對外戰略的重要補充,為美國擴大其在全球的利益服務。在中亞的美國非政府組織則服務于美國中亞戰略,旨在擴大美國在中亞的利益,但也不能否認其作為政府間合作的必要補充。

           

          非政府組織在當地經濟社會發展與民眾生活條件改善方面發揮的積極作用,盡管其在中亞的活動與角色具有正反兩面性,但其核心活動與角色是推動中亞國家政治制度的轉型和意識形態的轉變,致力于營造一個符合美西方利益的政權和社會基礎。包括防止再次出現一個像蘇聯那樣可以與美國抗衡的國家或國家聯合體。

           

          因此,我們需要對美國非政府組織在中亞地區的活動有清醒的認識,非政府組織的傳統功能和屬性讓位于美國國家對外戰略,凸顯美國的國家意志和意識形態色彩,關注美國非政府組織在中亞地區的活動及其角色轉換,對觀察新形勢下中亞地區未來發展具有重要價值。(原載《俄羅斯東歐中亞研究》2022年第6期,本文有刪減。)

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